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出处:论文网
时间:2019-09-12

自然资源资产离任审计研究王亚广

  Abstract: The occurrence of eco-environmental problems in our country has seriously hampered the sound development of our economy. The 18th CPC National Congress proposed that the construction of ecological civilization should be promoted to the national strategic level and be followed by the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee Implementation of the new audit mode of natural resources assets leaving audit. As a new area arising from the combination of environmental auditing and economic auditing, natural resources assets leaving auditing have a lot to do with the frequent occurrence of ecological problems. In this paper, the author takes a natural resources assets accountability audit pilot project, analyzes the audit project exists to hinder the construction of ecological civilization related issues. Based on this, we put forward some suggestions from the angle of information mechanism construction, talent team construction and evaluation index system.

  關键词:自然资源资产;离任审计;审计协同

  Key words: natural resources assets;accountability audit;audit synergy

  0  引言

  人类的生存离不开自然资源,虽然中国地广辽阔、资源丰富,但庞大的使得自然资源显得十分匮乏,加之过去粗放型经济带来的资源利用率低下和破坏环境等问题,造成自然资源形势更加严峻。十八大勾勒了建设生态文明社会的蓝图,随后提出自然资源资产离任审计的新型审计模式。根据《国务院关于加强审计工作的意见》,政府审计范围将由过去的审物、人转变为审物、人和自然资源资产,即要把自然资源资产的管理情况纳入到政府审计考核党政干部的经济责任履行的范围中,实现审计监督的全覆盖。但目前自然资源资产离任审计仍处于探索起步阶段,尚未形成制度化、规范化流程。本文通过对自然资源资产离任审计的细致研究,进一步确定领导干部应担负的保护自然资源环境责任,更好地服务生态文明建设。

  1  文献综述

  1.1 关于离任审计的研究

  离任审计制度是我国计划经济时期的产物,随着离任审计的广泛实施,审计理论界开始对其定义、审计目标以及审计内容等基本理论进行研究。

  孙丽虹(2001)认为,离任审计实际上就是指离任经济责任审计,即在责任主体离任时,对其任期间的经济受托责任履行情况进行考核而实施的一种专项审计,以防止受托者在经营管理活动中短期行为的发生。汪立元、顾晓敏、陈希晖(2012)分析了我国党政领导干部离任审计风险的内在因素,提出了离任审计风险的三个关键节点,即“风险评估——风险控制——监控复核”,因此要从风险评估体系、审计质量衡量体系以及监督约束机制三方面来完善审计制度,以制度为抓手,严格控制离任审计风险。

  1.2 关于资源环境审计的研究

  李博英、尹海涛(2016)通过环境价值理论、可持续发展理论、契约理论以及国家治理理论等系统地分析了资源环境审计的发展动因,即政府环境责任的需要、社会可持续发展的需要以及各国的生态环境合作的需要。林进添(2015)认为,在对森林资源有关管理部门某一段时期的绩效进行审计时,主要是审查森林的生长和消耗情况、林业政策的执行情况、涉林专项资金筹集与使用以及有关书面资料的真实合法性等内容,其审计方法应当结合使用书面审阅、实地走访、多维分析以及问卷调查等方法。   1.3 关于自然资源资产离任审计的研究

  由于自然资源资产离任审计属于国家审计中的一个新兴领域,因此国内大多者对其研究以基本理论研究为主,主要聚焦于审计目标、审计主体、审计对象与内容等要素的界定。宁一宇等(2017)从审计主体、审计目标、审计内容与对象等方面理论上探讨了自然资源资产离任审计执行的现实路径是建立在经济责任审计的基础上,延伸审计内容的边界。陈波(2015)从保护产权的角度探讨了我国实施自然资源资产离任审计中的责任界定情形,并指出了我国有关审计试点区域生态环境保护较好而缺乏针对性、涉及的自然资源种类较少、审计程序侧重于合规性审计等问题,然后根据这些问题依次给出了相应的对策建议。陈朝豹、刘明辉、孙冀萍(2016)根据自然资源资产的资金投入、运作管理、收益成果以及环境影响,构建了包括了资金来源合规性、资金拨付率和到位比、政策执行率、资源开发率、资源损失率、资源投入效益比、空气和水体质量等共计23个指标。

  1.4 文献总结

  由上文的文献综述不难发现,离任审计原本指的是离任时的经济责任审计,之后离任审计的实施范围便自国有企业延伸到党政机关。

  ①在离任审计方面,早期国内学者对离任审计的定义主要与国有企业主要负责人的经济责任审计有关,随后研究对象由国有企业主要负责人拓展到政党领导干部,并在离任审计的目标、方法以及风险控制等方面都有大量的研究。

  ②在资源环境审计方面,国外学者主要都是以企业为研究对象,对资源环境的审计动因、审计发展趋势都有一定的研究。而国内学者主要是站在政府资源环境审计的视角進行探讨分析,鲜有通过案例、实证数据进行论证,没有深入到资源环境审计实践中的问题。

  ③在自然资源资产离任审计方面,国内学者主要集中对其审计目标、审计对象、审计方法等定性地论述,也有学者从产权制度的视角提出自然资源资产的经济责任界定。此外,众多学者开始热衷研究与之密切相关的自然资源资产负债表,以及构建相关评价指标体系,但目前只是对其框架进行初步的探讨,而且没有形成统一的结论。

  2  我国领导干部自然资源资产离任审计概述

  2.1 自然资源资产离任审计的发展状况

  自党中央高层实施自然资源资产离任审计以来,我国的自然资源资产离任审计进入探索实践阶段,各地区也积极陆续开展相关项目试点工作,并通过各方的努力获取了较好的审计成果。

  2.1.1 多部门协同工作,审计任务稳步推进

  虽然审计工作的实施是由审计机关牵头,但由于涉及的知识领域非常广,其他部门的辅助配合也是不可缺少的环节,涉及了部门、财政部门、环境保护部门、国土资源部门、林业部门、农业部门、以及水利部门等众多职能部门的工作。在推行审计工作之前,往往要仔细确定不同部门的职责范围并与之具有的相应权力,尽可能把各自的专业优势整合起来。就我国不同地区审计试点的情况,各部门的职责分工主要有以下几个步骤:

  ①召集各部门的主要领导人或单位负责人召开审计大会,在职责划分上达成共识。例如,国土资源部门提供土地和矿产资源规划、耕地补偿等相关文件,环保部门负责提供污染物减排、各类环保标准等相关文件,林业部门负责提供采伐限额、森林防火以及防病害等相关文件。

  ②针对审计中遇到的问题,各部门积极配合审计部门制定解决方案。自然资源资产离任审计中最常见的问题是无法科学合理地评估这些资产,这就需要大力汲取相关部门专家的权威意见,把常规审计方式真正融入到环境监评、环境科学等领域。

  ③根据审计评价的结果,移交给有关部门责任追究。倘若被审计对象在自然资源资产管理过程中存在乱纪违法行为,审计部门将相关线索移交给组织部门或纪检委等部门进行深入调查,根据事件的性质和影响后果给予相关的惩罚。

  2.1.2 全国范围内广泛试点,各地区积极探索审计重点

  当前除了西藏等极少数省份,基本上在全国范围内进行了自然资源资产离任审计项目,如2016年,审计署18个特派办组织了对齐齐哈尔等地区;各省32审计机关组织了对连云港市等32个地区实施领导干部自然资源资产审计工作。各级各地的审计机关不折不扣地落实党中央的政策,经过各地总结各种各样的实践经验,探索出了该项审计的更多重点。

  湖南省长沙市颁布的《长沙市领导干部自然资源资产任期审计试点方案》文件中明确的规定,自然资源资产离任审计应联系地方真实情况开展国土、水、矿产等资源和环保责任审计,将重点聚焦在绿化面积、生态保护、污染防治等三项内容。

  福建省晋江市颁布的《晋江市领导干部自然资源资产离任审计2014-2018年中长期工作规划》文件中特别指出,审计的核心为实物量增减较大的土地、矿产、森林等自然资源资产以及土壤污染防治、空气污染治理等重大环保项目,并重点检查自然资源资产利用开发过程中是否涉及环境污染、严重浪费损失甚至舞弊贪污等情况。

  2018年7月,审计长胡泽君在全国人大常委会上作出的审计工作报告中,详细报告2017年审计署组织的30个地区自然资源资产使用情况审计的结果。该项审计工作重点关注领导干部生态环境保护责任和自然资源资产管理的履行情况,涵盖的审计内容有矿山、森林、水、土地等自然资源资产的利用管理以及大气污染防治、生态环境治理等。

  2.2 目前发展所取得的成效

  目前,我国自然资源资产离任审计正如火如荼进行,经过各地审计机构及相应资源管理机关的不断努力,审计结果效果慢慢凸显。

  2014年度,国家审计署在辽宁、贵州、陕西等十四个省区实施了资金征收管理和3556宗矿业权交易专项审计,其中,存在乱纪违法行为的有806宗(占比高达33%),主要是授权审批不合规、资金管理违规,涉及资金高达306.48亿元,促使颁布了20多项风险防范方法并激活了50多项矿产资源资产相关政策。   2015年度,各级审计机关实施的水污染防治审计中抽查了883个项目,有397个项目存在项目完工进度延迟、已完工项目效果不理想等情况,涉及176.21亿元资金闲置或违规占用。针对这些问题,相关部门推动了77个项目的工程进度并处理了34.07亿元的违规资金,剩余问题项目也正在加快落实处理。

  2016年底,试点范围已扩大到17个省份和2个直辖市,试点城市多达50余座,各地区政府都在为2018年以后在全国范围内建立自然资源资产离任审计常规化制度这一目标而努力奋斗。

  3  自然资源资产离任审计实施对策

  就我国自然资源资产离任审计相关问题提出相应宏观微观对策。对策提出的逻辑按照宏观到微观、审计流程推进的视角进行,以保证对策逻辑严密有序。

  3.1 完善相关制度及产权法律法规,提供审计制度保障

  3.1.1 完善自然资源资产离任审计相关法律

  自国家角度出发,尽管已经开展了领导干部自然资源资产离任审计,而且审计机关也制定了相应的项目计划,然而关于党政领导干部自然资源资产离任审计的审计准则、相关法律法规等仍是空白。如《中华人民共和国审计法实施条例》和《中华人民共和国审计法》中对于金融审计、国家财政审计等多类审计都制定了相应的规则,但并没有明确的规定领导干部自然资源资产离任。所以从一定意义上来讲这一审计工作处于“无法可依”。中央制定的的项目计划也仅仅是提出了基本原则、试点要求、审计目标等,具体到如何执行,可操作性并不强,尚需探索及完善。除此以外,相关自然资源资产离任审计结果效率低下的现实,也逼迫相关自然资源资产离任审计法律法规的加紧出台。

  3.1.2 颁布法规规定约束审计辅助部门工作

  国家应当出台相关规定,要求各部门支持审计工作,做好审计中的基础性工作,如在自然资源资产离任审计中,要规定关联机构实施及时完善、科学的自然资源资产数据库。同时,应当制定法律要求机关积极会同相关职能部门,如城乡建设委员会、林业局、环保局等机关,制定出符合本地情形的自然資源资产负债表,以积极促进审计工作的开展。

  3.2 引入审计协同模式,提升审计效率效果

  3.2.1 多主体参与,组织结构合理化

  参与自然资源资产离任审计的人员有限,这就需要通过有限资源最大限度提高审计效率。在试行自然资源资产离任审计项目中,可以考虑创新审计组织方式,因时制宜地将专项资金审计与领导干部经济责任审计、自然资源资产离任审计等项目结合起来实施,同事也计划将资源环境审计等联系起来,规避审计重复,也能够合理使用有限的审计、实物资源等。

  另一方面,成立相应的正式资源环境职能部门,配备足够的专门人员以及配备具有相应专业技术能力的审计工作专家。还必须研究组织审计机构间实施联合审计,合作审计,呼吁多主体参与审计项目。换言之,就是在一个审计项目中不是单一审计机构组织这一审计项目,而是各地各级审计机关同事开展审计计划。

  3.2.2 多部门信息协同,创建大数据联网共享平台

  协同环保局、税务局、林业局、农业牧业局、城乡建设委员会、国土资源局等部门及各区县人民政府,组建其职能部门间的大型综合数据库,在当前以实现的财政联网的基础上,在对上述相关部门和单位的数据实施联网,通过融合如测绘成果及技术资源,运用信息技术数据分析方法,从而准确高效获取相关自然资源相关数据,以此构建起大型的多部门的包含了自然资源资产子数据库的全面多类别的大数据平台,方便自然资源资产负债表的编制以及自然资源资产离任审计项目的有效推进。

  3.2.3 协同外部审计,实现全方位监督

  一方面,注册会计师的介入,能够有效避免由于政府的多角色介入而造成的效率地下、独立性受限、以及委托代理“合谋”等负面说法;另一方面,注册会计师专业能力过硬且目标是以“查问题”为主,这样就更加有目的性,同时可以减轻政府审计人员的负担。政府审计机关可以通过购买服务或者将难度较大的审计项目以立项的方式交给民间审计机构,同时提供指导和协助。

  3.3 明确责任认定,编写责任认定报告

  对于责任的认定,审计人员可以视具体事项而定:一、同一区域被审计对象各自应付的责任应当如何界定;二、现任不同区域的被审计对象责任如何界定;三、往任领导区域内责任应如何界定等。而之后审计人员应当对责任认定的具体过程进行详细记录,并最终编写责任认定报告。而责任认定报告就是由认定事项,具体的责任认定过程,最终责任认定的结果以及后续观察事项等要素构成。

  3.4 完善组织领导体制,推动领导干部终生追责

  开展自然资源资产离任审计的三年中,有些地方自然资源资产离任审计有关机构领导机制实施效果良好,有效的推动审计项目开展。鉴于此,在审计结果追责方面,应当完善责任追究制度,落实终身追责制:落实领导干部生态环境损害责任追究方法;引导普通民众参与离任审计问责;组织审计结果问责评议并公开。

  3.5 健全审计整改机制,保障审计成果

  应当建立审计整改报告制度。对于自然资源资产离任审计的相关结果应当要适当通报,对于被审计单位做出说明及解释,明确责任,提出整改意见及要求,并规定其在相应时间内反馈整改结果,在此期间审计部门应进行必要整改监督。同时应健全审计整改联动体制。财政局、和社会保障局、检察院、组织部、纪律检查委员会等部门要积极协助审计机关履行审计监督职责。

  4  结论与启示

  本文通过对生态文明建设,自然资源资产离任审计相关基础理论进行分析,基于生态文明建设这一社会背景,并简要分析问题成因,提出相关问题提出相契合的对策。主要对策包括如完善相关法律法规建设;引入审计协同方法;明确责任认定,编写责任认定报告;组织领导机制,落实领导干部终身追责;健全审计整改机制,保障审计成果等。本文在完成过程中,由于笔者对生态文明建设协同理论等基础理解深度与宽度有限,未能全方位探讨更契合生态文明建设背景的对策。而对于审计评价体系也未能有更全面论述。

自然资源资产离任审计研究王亚广

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